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2010年1月10日 星期日

小農可以餵養全世界!全球糧食危機的解決之道

作者/農民之路(Via Campesina)
譯者/陳思穎(台灣農村陣線)

全球市場中的穀物價格正在上揚,小麥價格從2007年三月到2008三月間上升了130%,同期的玉米價格上漲了35%,2008年初的稻米價格則上升將近80%。在高度依賴糧食進口的國家,有些價格的漲幅更是劇烈,貧困家庭眼看自己的糧食開支不斷攀升,卻已無力購買足夠的食物以供應維生所需。

過去一年來許多國家的穀物價格翻漲了兩、三倍,這些國家的政府當局面臨很大的壓力,要讓糧價重新回到合理的範圍。海地的政府已經因為這個議題而垮台,而在喀麥隆、埃及、和菲律賓等地則出現大規模的示威行動。

農業自由化:摧毀糧食自足

有些分析家專斷地將當前糧食危機歸咎於生質能源、全球需求增加和全球暖化。但事實上,這危機更是歷年來的錯誤政策一再損害國內糧食生產的後果。貿易自由化已經對於世界各地的小農展開一場虛擬的戰爭,農民們被迫要替跨國企業(TNCs)生產各種經濟作物,更不得不到世界市場上購買食物。

在過去20~30年間,世界銀行、國際貨幣基金與晚近的WTO三者聯手,強迫各國政府要減少在糧食生產的投資,並且降低對於傳統農業與小農的補助。然而,小農是全球最重要的糧食生產者。

主要的國際資金也對糧食生產不感興趣。已工業化國家和開發中國家之間的合作發展金額從1980年的200億美元上升到2007年的1000億美元,但在同一時間內對於農業的挹注經費,卻從170億下降到30億美元。這些基金絕大部分都和以小農為基礎的糧食生產沒有關連。在新自由主義的政策之下,由國家來管理糧食儲備被認為是太昂貴的措施;各國政府被迫要減少糧食儲備,並且在結構調整的規範下,將糧食儲備私有化。

舉例來說,Bulog原先是為了規範緩衝庫存而設立的印尼國營公司,就因為國際貨幣基金的政策套案,在1998年被迫進行私有化。在WTO的壓力下,國家市場交易委員會被迫解散,因為他們違反「自由」貿易的原則。在WTO的各項協議中,各國被迫要將他們的農業市場給「自由化」:減少進口關稅(這對進口國政府來說是很大一筆的收入損失!),並開放進口額達到至少國內消費的5%,不論他們是否真有這需求。與此同時,跨國企業仍不斷傾銷其所餘至它國市場,並採用各種直接或間接的出口補貼;而此時的各國政府,卻沒有能力穩定國內市場的價格,並保護農民與消費者免於價格波動之苦。新自由主義政策已經摧毀了世界各國餵養自己的能力。

農產貿易:造成飢餓危機

在簽署NAFTA(北美自由貿易協定)的十四年後,墨西哥經歷了一次重大危機,它也常被稱作「玉米捲餅危機」。在過去墨西哥是一個出口國,但如今已變得依賴美國的玉米進口,該國目前進口30%的美國玉米。而玉米突然轉做生質能時,使得墨西哥市場可獲取的玉米驟減,價格急遽攀升。

在1992年,印尼農民所生產的大豆,足夠供應國內市場;以大豆為原料的豆腐和天貝(tempeh,印尼傳統的發酵食品)是整個印尼群島日常飲食中很重要的食品。之後印尼遵循新自由主義的教義,開放糧食進口的國界,造成廉價的美國大豆充斥市面,而摧毀了國內的生產。如今在印尼的大豆消費總量,有60%來自進口。去年一月美國大豆價格到達歷史新高點,也讓天貝與豆腐(窮人的肉品)的價格,在幾個星期內翻漲一倍,造成印尼全國的危機。

根據FAO的資料顯示,從1995到2004年間,西非的糧食短缺擴大了81%。但在同期的穀物進口卻增加了102%,食用糖進口增加83%,乳製品增加152%,家禽更高達500%。根據IFAD(2007)的資料,西非的糧食生產力應足夠供應該區所需。

儘管自由化讓各國的受害風險提高,它仍在全球各地持續擴展:歐盟正在逼迫ACP(非洲、加勒比海、太平洋)國家加入所謂的經濟伙伴關係協定(EPAs),以期將農業部門予以自由化,我們可以預見這將對糧食生產造成負面影響。

生質能源:衝擊全球市場

農作燃料的興盛,是造成糧食價格上漲的另一個原因。在過去幾年來,跨國企業和美國與歐盟等世界經濟強權,快速地發展生質能生產。巨額的補貼與投資正流向這「新興」部門,結果是原本用作糧食生產的土地,突然被轉為生質能生產之用;一大部份的美國玉米瞬間「消失不見」,因為它們被購買轉為酒精生產的用途。農作燃料這部門的失控性爆炸增長,讓已經不穩定的國際農產品市場更加震盪。最大的穀物進口國之一:埃及,已經呼籲美國與歐盟,應停止鼓勵將玉米與其他農產品轉為生質能。

在埃及的糧食價格,包括受補貼的麵包在內,於去年上漲了將近30%。在菲律賓民答那峨島南方,政府正在規劃種植120萬公頃的小油桐(小油桐:jatropha curcas,是一種耐旱不可食用的灌木,果實大小接近高爾夫球,其中富含可以被轉為生質能的油脂。),由菲律賓國家石油公司—替代能源公司所規劃,該公司也同時在進行超過40萬公頃土地的私人部門投資。我們預期此舉將會對當地的糧食安全造成衝擊。

投機客:看準稀少性而下注

投機買賣是當前糧食危機的最主要原因之一,卻常常在大眾輿論中被忽視。儘管生產力依然穩健強大,但投機客卻瞄準著預期的稀少性和人為的價格上漲。

全世界穀物生產量,在2007~2008年間約為21億8百萬公噸(相較於2006~2007年增加了4.7%),這比過去十年的平均產量高出2%。穀物的年平均消耗量約以每年1%的速度增加,預計在2007~2008年達到10億900萬公噸。其中用於糧食的穀物比例將增加2%達到7億5千6百萬公噸,其他用途的穀物則大約是3億6千4百萬公噸,其中很重要的一項是玉米(9500萬公噸),很多玉米都被轉作生質能。美國政府打算將8100萬公噸的玉米做為酒精生產,這數量比2006~2007年更多了37%。

在2008年結束時,世界穀物存量預計會減少2100萬公噸(5%),而成為4千5百萬公噸。這穀物存量已經持續下降好幾年,如今已達25年來的新低點。

雖然相較於生產量來看,過去幾年的需求量確實呈現些微的增加;但關於國內糧食生產的國際與國家政策若能有所平衡,便能指出現況,確保穩定的價格,讓農民與消費者不會受害。

跨國企業和主流分析家都預期會有更多土地被轉往生質能之用(除了玉米,還有棕櫚油、油菜籽、甘蔗……);他們預料亞洲中產階級人口的增加,將會提高肉類的消費,因而增加穀物需求;他們也預測氣候變遷對於糧食生產將會帶來負面的影響,例如嚴厲乾旱與洪水。與此同時,跨國企業也猛烈地收購城市附近的農業用地,為了投機買賣的目的而驅趕小規模的食物生產者。在印度有700個以上所謂的「新興經濟區」正在動工建造,而把農民從自己的土地上趕走。

跨國企業以上述那些預測為基礎,持續操弄著各地市場;貿易商把糧食存貨隔絕在市場之外,刺激價格上漲,並藉此製造高額利潤。例如2008年一月在印尼的大豆價格達到高峰時,PT Cargill印尼分公司持續把13000噸的大豆存放在泗水港市(Surabaya)的倉庫中,坐等大豆價格上升到歷史新高點。

危機的教訓:市場無法解決問題

許多國家的大型超商,已經獲得一種接近壟斷市場的權力;他們提高產品售價,遠超過農產品價格升高的合理程度。例如在法國某一種優格的售價上升了40%,然而牛奶的成本只佔了總售價的三分之一,向農民購買牛奶的價格升高並不會造成如此大幅的售價上漲。在德國,則因為超商使用便宜的乳類產品做為吸引消費者的市場工具,使得牛奶的產地價格跌降20~30%,迫使農民瀕臨破產。

從2007年夏季開始的糧食價格上漲,國際金融投機對此事的影響甚鉅;由於美國金融危機的緣故,投資客的標的開始從金融商品轉往各種原物料,其中也包含農產品。這直接影響了國內市場的價格,因為許多國家都越來越依賴糧食進口。

目前全球仍有足夠的糧食來餵養世界人口,但是情況依然發生;根據FAO的研究,全世界未來可餵養的人數,甚至高達120億。

國際糧食市場的不穩定性,也是農業市場的一項特徵:因為農業生產是有季節性與波動性的,而且農作物的生長需要時間,所以產量的增加無法快速地達成;而在同一段時期假如有更多的食物可以獲得,消費量也不會快速的大幅增加。因此在供給與需求間的些微差異、對於未來收穫的不確定性、以及國際市場上的投機行為,會造成巨大的價格效果。導致糧食市場上變動起伏的主要原因是:去管制化、對於重要企業缺乏管理、在國際和國內層次缺乏必要的國家干預以穩定市場。其中,去管制的市場更是這問題的關鍵!

小農並沒有從售價中獲益

當投機客與大規模貿易商都從今日的危機中海撈一票,絕大多數的老農與小農並沒有因為更高的售價而獲益。雖然他們種植食物,但收成之後所得的利潤並沒有進入他們的口袋:各種作物收成之後,被轉賣給資金放款者、農業投入公司、或直接交給貿易商與加工業者。雖然農民所面對的一些穀物價格已經上漲,但相較於全球市場上以及消費所接受的價格來說,前者仍算是上漲較少的。假如市場上的糧食是來自國內生產者,通常商業公司或各種中間商,會先向農民購買作物,再以更高的價格售出,而取得更多的利潤。

如果農產品來自國際市場,那就可以更清楚地看到:跨國公司控制著市場。他們限定各種產品在出口國時的收購價格,以及在進口國的出售價格。雖然生產者有時的確獲得較好的收購價,但大部分的漲幅仍進入他人口袋。在乳製品與肉類部門,因為生產成本的提高,農民甚至眼見自己的收購價格下跌,卻也見到消費者所面臨的售價迅速攀升。

農業工作者跟許多鄉村地區的人一樣,因為自己沒有生產用的土地而必須購買食物,因此他們在當前糧食危機下受害很深。有些小農雖然擁有土地,但被迫要生產經濟作物,而不是糧食作物。印尼從2007年開始面臨食用油價格上漲,但這一點兒都沒有替印尼的油棕櫚農民帶來更多利潤,他們從大型採購商所得的收購價有些微提升,但卻不了解為什麼一般人與消費者必須要以非常高的價格來購買食用油。許多油棕櫚農民和大型農企業之間有契作,由大農企業加工、精鍊並出售最後的產品。

當農產品的國際價格攀升後,有些大型農企業也會隨著提高國內的市場價格。契作使得農民無法生產自己家庭所需的食物,因為他們必須以單一作物的方式栽種甘蔗、油棕櫚、咖啡、茶、可可等經濟作物。這也意味著即使農民收到稍微增加的經濟作物價格,他們仍必須在市場上購買昂貴的食物;因此,糧食價格上漲也導致了更多貧困的農戶。

再多的自由貿易也無法解決危機

過去數十年來的各項國際政策,已經把數百萬的人民驅趕到都市地區,尤其是貧民窟社區,過著不安定的生活,被迫要接受極低薪資的工作,也必須以高價購買食物與其他生活必需品。他們是當前危機的首要受害者,因為他們沒有辦法自己生產食物。這群人的總數急遽升高,他們的收入有很高比例都花費在糧食支出。根據FAO的報告,在發展中國家的食物支出,約佔消費者開支總額的60~80%(包括無地農工)。企業界仍無情地繼續進行剝削開發,眼看越來越多人沒錢買食物而陷入飢餓。各級政府被迫要進口昂貴的食物以滿足消費者需求,但卻沒有辦法援助最赤貧的消費者。

如今有些機構例如世界銀行、國際貨幣基金、或一些政府,正在倡言對於農業進行更多投資、對於低收入的糧食進口國提高糧食援助、並讓市場更加自由化,以幫助這些國家透過出口來改善他們的收入。許多人主張我們需要更加工業化、高投入的農業,其中包含引入基因改造作物和使用更多化石燃料!

與此同時,他們在非洲推動由跨國企業所領導的第二次「綠色」革命,並且在杜哈回合中不斷替跨國企業要求更多的市場准入,要把額外的財務援助與政治標準扣連在一起,以提高這些國家的依賴性。但是對於增加市場管制、提高市場穩定度的必要性,以及各項援助是否真能幫助以小農為基礎的糧食生產皆隻字未提。這些農業投資將會以經濟「援助」的方式,進入那些糧食進口國,並在企業主導的糧食生產上帶來更多投資,繼續強行套用私有化與去管制化。

在WTO的談判中,高價策略被用來迫使各國政府在農業市場上,接受更多的關稅減免,和更多的去管制。當價格波動向另一個方向擺盪時,這將會造成下一次的危機。

一條出路:重建國家糧食經濟體系

要對付當前的危機:各國政府應該優先考慮,把預算挪向支援最窮的消費者,讓他們有能力獲得足夠的食物,同時各國政府也應該重視他們國內的糧食生產,以降低對於國際市場的依賴。這意味著對於國內市場中以小農為基礎的糧食生產,進行更多投資。

我們確實需要更密集的糧食生產,但應該是集約的人力資源,與永續的自然資源。應該要建立多元的生產體系,不要只偏重玉米、大豆、稻米、小麥等主要作物的體系,而要建立健全的在地食物體系;在地食物從「綠色」革命開始之後,已經被忽略太久了。小規模的家庭農場可以生產多元的食物,確保均衡的飲食,並有部分剩餘可供應到市場。小規模家庭農業是對於飢餓的一道保障防線!

政府必須替農民與消費者確保國內市場價格合理範圍內的穩定,這樣可以幫助農民得到涵蓋生產成本的售價,並確保良好的收入;並且幫助消費者免受高額糧食價格的荼毒。從老農與小農到消費者之間的直接產銷關係應該被鼓勵。FAO的秘書長Jacques Diouf曾經聲明:發展中國家應有能力達到糧食的自給自足。

每個國家都應該建立適當的市場介入機制,以確保市場價格的穩定。要確保這目的,我們需要以稅率和配額為基礎的進口管制,藉此調節進口量,並避免傾銷與低價進口這類破壞國內生產的行為。各國也應該建立由國家管理的緩衝庫存,藉此穩定國內市場:在生產過剩時將市場上的穀物轉以建立庫存,在糧食短缺時重新釋出穀物。

因此,土地應該透過真正的農地改革與土地改革,公平地分配給無地家庭和小農家庭;這些改革也應包含對於水源、種子、貸款、適切科技的控制和取得能力。人民的能力應該被再次強化,讓他們可以生產自己的食物,並餵養自己的社區。一切以農企業為主的農業擴張所造成的土地攫取、收回與配置模式,都應該停止。我們需要立即的措施去支援小農,以增加符合農業生態學原則的糧食生產。

各國政府應該避免重蹈覆轍,推動農企業公司大規模的糧食生產投資。根據FAO的研究,前蘇聯國家有計畫要開放他們的土地給農企業,在閒置土地上進行糧食生產,如果把這當作解決糧食危機的辦法,將會鑄下另一次錯誤。

管制國際市場

在國際層次上則需要履行各種穩定機制。為了將國際市場價格穩定在一合理範圍內,應該建立起某種干預機制,此外國際緩衝存糧也應該被設立。出口國家應該接受國際規範,以管控他們帶入市場的糧食總量。

各國應有控制進口的自由,以保護國內的糧食生產。

將穀物生產作為生質能之用的情況是無法被接受的,也應該被停止,因為這會與糧食生產發生競爭。聯合國前書記Jean Ziegler對於食物權所主張的「立刻中止生質能」,也就是我們所訴求的第一步驟。

必須限制跨國企業的影響,各種主食的國際貿易必須降低到最低的程度。應該盡可能讓國內的生產足以滿足國內的需求。這是唯一能夠保護農民與消費者,不會受到國際市場價格突然波動所苦的辦法。

我們深信︰小農可以餵養全世界,因此他們必須被看作是解決問題的關鍵。只要具有夠堅強的政治意願,並且執行適當的政策,將有更多的小農生產充足的食物,以合理的售價來餵養每一個人。當前的困境證明這樣的改革是必須的!

糧食主權的時代已經來臨!

資料來源:農民之路(Via Campesina) http://viacampesina.org/

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