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2012年9月20日 星期四

【犇報‧第42期】社會住宅:國有土地開發的歷史機遇


讓共有資產展開共好的願景

費沖之

「民營化」再次覬覦國營事業

  國營事業員工抗議私營化 (李文吉攝)
「換家電」這件事情,在電視廣告的魔力中,彷彿是一種時尚與生活的向上提升,當美麗的名模在傳述一種「回不去了的」消費訊息,讓人對於新的家電躍躍欲試。然而,以新代舊必然產生一個問題:「舊的怎麼辦?」

「怎麼辦?」的疑問也發生在「國營事業」,這一份我們共有的資產上。雖然,過去這幾年我們習慣以「民營化」的方式「變賣」一些已經有些過時且不怎麼「經濟」的國營事業,然而這些個破銅爛鐵「資源回收」的過程中,卻暴露了因為價值被低估而流出一些油水、甚至所變賣的非但不是什麼破銅爛鐵,還是「含金量」很高的資產。原先「民營化」的廣告詞被人看破了手腳,不只是遭解體變賣的國營事業工會反對民營化,甚至也傳出「民營化」根本就是財團與少數政府要員的共謀,一如曾經沸沸揚揚的「二次金改」。

最近,「民營化」又成為對抗「油電雙漲」的利器,原因是國營事業的虧損卻要全民來買單。對於虧損、營運方式已有太多的討論,絕大多數的虧損相信不是因為所謂優渥的員工待遇,反而是許多決策與採購的人謀不臧。對於國營事業的「營運績效」,不能單只是用盈虧來衡量,更應該從如何避免民生必需品被私人占有、壟斷的這個極具公共性的概念來思考。國營事業的「怎麼辦」,絕對不是一個簡單的答案。
 

土地資產的「暗渡陳倉」

當國營事業被點名績效不彰,在民營化之前,有一種類似「民營化」的方式已經逐步在吞食國營事業,美其名叫作「資產活化」,實質上卻是通過國有資產與市場接軌的方式來創造新的收益,隱藏了核心概念裡頭的「民營化」。此舉看起來是彌補了帳面上的虧損,卻是一種短多長空的方式,無疑開通了另一條公共財轉私有的途徑。

目前提出資產活化的國營事業單位,包含了中油、台電、台酒…等,所釋出的資源皆是位於雙北都會區黃金地段的土地,如中油提出位於台北市龍江路的大面積土地來招商引資;台電先端出了宜蘭礁溪一塊近800坪的土地,後續還有台北市和平東路的土地要釋出;台酒位於新北市新板特區的板橋營業處也將積極參與「活化」。雖目前這些公有土地釋出構想是將產權與經營權分離,以設定地上權方式吸引民間投資,但這些精華區土地的釋出,只會增加民間財團資本的收益,卻無助於改善都會區房價、居住環境這些攸關人民生活基本空間權益的問題。

除了國營事業土地活化的議題外,財政部長於8月中旬提出台北市與新北市大面積國有地標售解禁的議題,也引起了多方面的關注。過去停止標售500坪以上的國有土地,是為了避免國有資產淪為土地炒作的標的,並斷絕財團囤養土地以謀暴利的歪風。如今,財政部雖以奢侈稅等房市條件作為解禁的立論點,然而卻忽略了土地價值與住宅供給、住宅價格間不可言喻的關連,一旦解禁後,稀缺且廉價的國有土地自然成為財團獵取的對象,不少學者已然提出反對。

財政部一面釋出國營事業的土地資產,另一方面丟出大面積國有土地解禁的議題,正好也說明了政府近期開始調整公有土地持有的政策,重新回到私有住宅的政策老路上,無論是修棧道還是渡陳倉,明著、暗著都顯示政府賣地的意志,其中透露不能說的秘密便是,社會住宅或者公共性住宅政策的消退。
 

回歸公有公用的「事業」
 

重新審視國營事業,事業與企業的差異,前者一開始便是以公共性為出發點,後者是以私人利益為依歸,拿「事業」的資產去作「企業」的事情,這就是變賣共有經濟的成果。共有的經濟與吃大鍋飯無關,不在於資產轉成利益的分配,而在於生產資源的持有性質,以及生產資源的可持續性使用。換句話說,不是多少人得到國有資產在市場上獲得的利益,而應該是國有資產可以為所有人提供一個什麼樣的圖像。

公有土地作為這種資產的一種,其重要性不僅僅是許多國營事業的土地在都市中有絕佳的地段,更重要的是這些土地資源一向都是以公共性的角色存在,不論是提供作業空間、倉儲、廠房,在在說明著國營事業的土地本就是做為都市服務機能或者是都市再生產的一種角色(如替車輛加油、為家戶供電、停放維修車輛等),而今天即便是要轉換其性質作為新的都市機能,也必需要重新審視這種類「公共設施」用地的可能性。

如果民營化是一種從企業經營的角度,以利潤為導向的思維,那麼做為國家提出、必需要避免其壟斷性的經濟活動,則是站在國民經濟可長可久的角度來經營「事業」,亦即這就是不以利潤產出為導向的,一種具備公共性、社會性的事業,當然其資產的使用方式也應貼緊這樣的視角。雖然使用權與產權分離的經營概念可以確保土地的權屬不為私人佔有,但這只是一種土地處分消極的作為,其政治效果是民眾失去了如台電勵進酸菜白肉鍋的共同記憶,卻見到財團標得地上權後獲取更大的利益,這樣事業經營的方式非但失去了公共性的初衷,甚至也將不會得到民眾對公共性的正面回應。
 

社會住宅:一種新的事業

當國營事業面對新的環境與社會需求,不得不調整經營方式時,其資產有效的使用方式並非循貼近私有化(民營)的老路,而是重新檢視資產與社會需求的媒合性。以這些國營事業位於雙北都會區的土地來說,有一種可能性必須要被正視,那就是作為社會住宅的可能性。一樣是在土地權屬不轉變的狀態下,提供作為社會住宅興建的基地,這些地段絕佳的土地,恰巧就是一種「事業」的社會示範,重新提起民眾對「共有」資產的「共好」想像。

當民眾一面詬病油、電收費的合理性的同時,卻眼見這些國有事業擁有大批的商業大樓,只能將不滿的情緒不理性地傾到在國營事業的經理人、員工與工會身上,這樣的反差不是因為個別國營事業員工的薪資待遇,而是源自於社會集體對國營事業公共性的期待,一種對於「公平、效能」的集體期待。今天當住宅問題成為社會急切的空間議題,因為國營事業性質而保存的都市地區精華土地,也正好為台灣城鄉發展失衡的居住難題提供了一個絕佳的資源。

讓社會住宅在公有的國營事業土地上興建,特別是這些尚未開發的土地,其規模以及地點都具有指標性,同時也標誌著社會住宅並非是一種作為住宅市場外的社會扶助的補充,反而是回應M型社會結構的積極取向,也是重振國營事業公共性聲望的機遇,而且是可遇而不可求的機遇!



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